Wie Deutschland jetzt durch ein ambitioniertes Pönalensystem die Entwicklung von CO₂-Speicherkapazitäten entscheidend beeinflussen kann 

Mit Artikel 23 des Net-Zero Industry Act (NZIA) hat die Europäische Union einen ungewöhnlichen, aber möglicherweise entscheidenden Weg eingeschlagen: Sie verpflichtet 44 in Europa tätige Öl- und Gasunternehmen, bis 2030 gemeinsam 50 Millionen Tonnen CO₂-Injektionskapazität pro Jahr bereitzustellen. Die Verpflichtungen sollen einen Beitrag dazu leisten, ein zentrales Hemmnis des CCS-Hochlaufs aufzulösen: Ohne verfügbare Speicher investieren Industrieunternehmen nicht ausreichend in CO₂-Abscheidung und ohne gesicherte Nachfrage investieren Speicherentwickler nicht in die Entwicklung von Speicherkapazitäten. Zentraler Bestandteil der NZIA-Regelungen ist die Entwicklung eines Straf- bzw. Pönalenregimes auf mitgliedstaatlicher Ebene für den Fall der Nichterfüllung der Verpflichtungen. In Deutschland wurden grundlegende Regelungen bereits im Rahmen des neuen KSpTG festgelegt. Allerdings lässt die erforderliche Verordnung zur näheren Ausgestaltung des grundlegenden Mechanismus noch auf sich warten.  

Grund genug, in diesem Beitrag erneut den Blick auf die Rationalität der Injektionskapazitätsverpflichtungen wie auch auf Chancen und Grenzen des Ansatzes zu lenken. Zudem erläutern wir die durch das Article 23 Watch-Projekt von Bellona Europa, der Clean Air Task Force und der Carbon Balance Initiative entwickelten Anforderungen an die Ausgestaltung der Pönalen und formulieren Politikempfehlungen für den deutschen Kontext. 

Die Verantwortung der Öl- und Gasindustrie 

Artikel 23 verfolgt einen klaren ordnungspolitischen Zweck: Er soll die Voraussetzungen für einen funktionierenden europäischen Markt für CO₂-Abscheidung, -Transport und -Speicherung schaffen. Die Regelungen in Artikel 23 verpflichten die Industrie nicht dazu, CO₂ abzuscheiden, sondern adressieren den bislang fehlenden (sicheren) Zugang zu ausreichend großen, verlässlich verfügbaren und grenzüberschreitend nutzbaren Speicherkapazitäten. Industrielle Emittenten erhalten eine realistischere Perspektive für Investitionen in Abscheidung und für Transporteure werden Routen sowie zu transportierende Mengen besser ersichtlich, während Speicherentwickler durch die politische Verbindlichkeit der Vorgaben bessere Bedingungen für ihre Investitionsentscheidungen vorfinden. Letztlich handelt es sich um einen zeitlich begrenzten Eingriff zur Etablierung der für die Entwicklung der CCS-Prozesskette notwendigen Grundlagen. 

Die Verpflichtung der Öl- und Gasindustrie ist zunächst pragmatisch begründet. Unternehmen dieser Branche verfügen über Kenntnisse und Infrastrukturen, die für die Entwicklung geologischer Speicher besonders relevant sind, beispielweise zu Untergrunderkundung, Bohrtechnik, Reservoirmanagement, Monitoring und dem Betrieb komplexer Energieinfrastruktur. Der schnelle Aufbau von Speicherkapazitäten in Europa wäre deutlich schwieriger bzw. mittelfristig kaum möglich, wenn diese Fähigkeiten vollständig neu entwickelt werden müssten. 

Die Injektionskapazitätsverpflichtung nutzt deshalb bestehende industrielle Kapazitäten für ein neues, klimapolitisch begründetes Ziel. Sie verpflichtet Unternehmen, deren Geschäftsmodell historisch eng mit der Förderung fossiler Energieträger verbunden ist, zum Aufbau einer Infrastruktur, die langfristig dazu beitragen soll, schwer vermeidbare Emissionen in der Industrie zu reduzieren und die Abhängigkeit von fossilen Energien zu überwinden. Ausführlich erläutern wir die Rationalität der Injektionskapazitätsverpflichtungen und verschiedener begleitender Maßnahmen hier.  

Die aufgrund ihrer deutschen Steuer-ID verpflichteten „deutschen“ Entitäten sowie die ihnen zugewiesenen Injektionskapazitätsverpflichtungen sind dem untenstehenden Kreisdiagramm zu entnehmen. Die Injektionskapazitätsverpflichtungen der auf Deutschland entfallenden Entitäten müssen nicht in Deutschland bzw. auf deutschem Hoheitsgebiet erfüllt werden. Die größtenteils multinationalen Konzerne können sich ihre Projekte in Europa anrechnen lassen. Auch die Erfüllung der Verpflichtungen in Konsortien o. Ä. ist möglich. Harbour Energy wurde als Nachfolgeunternehmen die historisch auf Basis der Förderung der Wintershall Dea entstandenen Verpflichtungen zugewiesen. 

An dieser Stelle können die umfassenden normativen und ökonomischen Erwägungen zur Rolle von öl- und gasfördernden Entitäten in Bezug auf den benötigen Hochlauf von CCS in der Klima- und Industriepolitik nicht erschöpfend diskutiert werden. Faktisches Handeln und Ziele bzw. Kommunikation der Unternehmen sind jedoch rückblickend nicht immer in Einklang zu bringen. Deshalb muss die Frage nun lauten:  

Welchen Beitrag können jenseits der Entwicklung des Marktrahmens auch Verpflichtungen und darauf basierende Compliance-Regime zum CCS-Hochlauf leisten? 

Der Status Quo bei der Entwicklung von CO₂-Speicherkapazitäten 

Die Zahl von Projektankündigungen zur Entwicklung von CO₂-Speichern nimmt schon seit Jahren zu. Angekündigte Kapazitäten sind jedoch keine operativen Speicher. Zwischen einer öffentlichen Projektankündigung und tatsächlich verfügbarer Injektionskapazität liegen u. a. Explorationsarbeiten, diverse Genehmigungen, Finanzierungsentscheidungen, Bohrungen, Transportverträge, und der Nachweis eines sicheren Betriebs. Die entscheidende Frage lautet daher nicht, wie viele Projekte angekündigt wurden, sondern wie viele davon fristgerecht genehmigt, finanziert, vollständig entwickelt und betriebsbereit sein werden. 

Die im Mai veröffentlichte erste Bewertung der Europäischen Kommission zur Erreichung des im NZIA verankerten Ziels von jährlich 50 Mio. Tonnen CO₂-Injektionskapazität zeigt, dass die derzeitigen Pläne der verpflichteten Öl- und Gasunternehmen bis 2030 voraussichtlich weniger als zwei Drittel der erforderlichen Kapazität bereitstellen werden. Zwar machen die Berichte bei einzelnen Speicherprojekten Fortschritte sichtbar, doch bestehen erhebliche Defizite bei der Qualität und Vergleichbarkeit der Angaben, Unsicherheiten hinsichtlich der Compliance geplanter Projekte, eine bislang geringe Nutzung unabhängiger Speicherentwickler sowie anhaltende regulatorische und finanzielle Hemmnisse. Die Verfehlung des Ziels ist daher offenbar nicht primär auf fehlende Nachfrage oder technische Grenzen zurückzuführen, sondern auf eine unzureichende Projektumsetzung und schwache Durchsetzung der Verpflichtungen.  

Wie genau sollten Deutschland und Europa mit den verpflichteten Entitäten auf Basis dieser Problemlage umgehen? Erforderlich ist eine Umsetzung, die ihre benötigten Fähigkeiten nutzt und gleichzeitig ihre Verantwortung effektiv einfordert. 

Hier kommt das Pönalenregime ins Spiel. 

Pönalen sind der Durchsetzungsmechanismus 

Der NZIA verlangt von den Mitgliedstaaten, für Verstöße gegen Artikel 23 Sanktionen festzulegen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Die Mitgliedstaaten mussten die EU-Kommission bis zum 30. Juni 2026 über entsprechende Durchsetzungssysteme informieren. Aktuell ist nicht klar, welche Mitgliedsstaaten ihre Pläne zur Ausgestaltung bereits der EU-Kommission vorgelegt haben. Bekannt ist bisher nur, dass der Prozess insgesamt bereits verzögert ist und nicht alle Mitgliedstaaten die nötigen Informationen mitgeteilt haben. Ein deutlicheres Engagement der Mitgliedsstaaten ist erforderlich: Nicht nur um die Ausgestaltung der Pönale in Deutschland ist es (zu) ruhig geworden.    

Eine Verpflichtung ohne glaubwürdige Konsequenzen bleibt im unternehmerischen Kalkül eine vage einzupreisende Option, keine bindende Vorgabe mit konkreter handlungsanreizender Wirkung. Unternehmen vergleichen die erwarteten Kosten der Erfüllung der Verpflichtungen mit den Kosten einer Verzögerung oder Nichterfüllung. Sind die Pönalen niedrig, nur einmalig vorgesehen, schwer durchsetzbar oder letztlich politisch verhandelbar, kann es rational sein, Investitionen aufzuschieben und die etwaige Sanktion als Geschäftsrisiko zu akzeptieren bzw. einzupreisen. Eine weitere Verzögerung der Pönalenregelung droht, die Wirkung des Instruments insgesamt zu unterlaufen. 

Eine Pönale muss deshalb nicht nur einen Verstoß gegen die Verpflichtung einmalig bestrafen. Sie muss eine dauerhafte verhaltenssteuernde Wirkung entfalten. Dafür soll das Sanktionssystem gemäß Artikel 23 Nr. 13 des NZIA (1) wirksam bzw. administrativ praktikabel („effective“), (2) verhältnismäßig („proportionate“) und (3) hinreichend abschreckend („dissuasive“) sein. 

Das bedeutet konkret: 

• Die erwarteten Kosten der Nichterfüllung müssen deutlich höher sein als die Kosten einer rechtzeitigen Erfüllung. 

• Die Sanktion muss immer wieder neu greifen, solange die Verpflichtung nicht erfüllt ist. 

• Teilfortschritte müssen berücksichtigt werden, dürfen aber Verzögerungsstrategien nicht belohnen. 

• Die Berechnung etwaiger Strafzahlungen muss transparent und vorhersehbar sein. 

• Die Sanktion muss auch für wirtschaftlich starke Unternehmen spürbar sein. 

• Unternehmen dürfen sich nicht durch die Zahlung einer einmaligen Geldbuße dauerhaft von ihrer Verpflichtung freikaufen. 

Effektive Pönalen müssen sicherstellen, dass verpflichtete Unternehmen ihre Speicherpläne ernsthaft bzw. redlich, im erforderlichen Tempo und mit ausreichenden finanziellen Ressourcen umsetzen.  

Nicht-Erfüllung darf kein Geschäftsmodell sein 

Der wichtigste Prüfstein für die Pönalenhöhe ist ihre Wirkung auf das Investitionsverhalten. Wenn ein Unternehmen mit einer Pönale von beispielsweise 100 oder 145 Euro pro nicht bereitgestellter Tonne konfrontiert ist, muss diese beispielhafte Summe im Verhältnis zu drei Größen bewertet werden: 

1. den Kosten des Speicherprojekts, 

2. den erwarteten Einnahmen aus der Nutzung der CO₂-Infrastruktur (hier – falls kein integriertes Transport- und Speicherangebot vorliegt – Einnahmen aus Einspeisegebühren), 

3. dem wirtschaftlichen Wert alternativer Investitionen, insbesondere im Vergleich zu weiterer Öl- und Gasförderung, die u. a. teilweise das benötigte Personal und Equipment mit der Entwicklung von CO₂-Speichern teilt. 

Eine Pönale kann auf dem Papier hoch erscheinen und trotzdem zu niedrig sein, wenn ein Unternehmen mit der Fortsetzung seines Kerngeschäfts deutlich höhere Renditen erzielt. Die Umsetzung der dritten Anforderung ist rechtlich nicht trivial und konfligiert – je nach Interpretation – teilweise mit europarechtlichen Anforderungen. Dennoch ist diese Perspektive im Kontext des Geschäftsfeldes der verpflichteten Unternehmen von Relevanz. Auch darf die Sanktion nicht so gestaltet werden, dass die Verpflichtungen erfüllende Unternehmen wirtschaftlich schlechter gestellt werden als Unternehmen, die ihre Verpflichtung verzögern. 

Das Article 23 Watch-Projekt empfiehlt daher als grundlegendes Ausgestaltungsprinzip, dass die Kosten der Nichterfüllung die Kosten der Erfüllung übersteigen müssen, ohne den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu verletzen.  

Eine einmalige Strafzahlung hätte beispielsweise eine problematische Wirkung, könnte sich doch als Ablasshandel verstanden werden: Das Unternehmen zahlt, bleibt aber weiter hinter dem Ziel der Verpflichtung zurück und muss seine Investitionsentscheidungen nicht dauerhaft ändern. 

Kriterien für eine wirkungsvolle Ausgestaltung der Pönale 

Ein wirksames Regime sollte daher mindestens drei Elemente verbinden: 

1. Jährliche Sanktionierung bis zur vollständigen Compliance 

Die Pönale sollte für jedes Jahr anfallen, in dem ein Unternehmen sein Ziel oder ein verbindliches Zwischenziel verfehlt. So bleibt die Verpflichtung bestehen, bis die erforderliche Kapazität tatsächlich bereitgestellt ist. 

2. Volumenbezogene Berechnung 

Die Pönale sollte sich am Umfang der Untererfüllung orientieren. Unternehmen, die 10 Prozent ihres Ziels verfehlen, müssen nicht genauso behandelt werden wie ein Unternehmen, das 90 Prozent des Ziels nicht bereitstellt. Gleichzeitig muss verhindert werden, dass eine minimale Teilkapazität einen unverhältnismäßig hohen Strafnachlass ermöglicht. 

3. Dynamische Anpassung 

Die Pönale sollte an eine geeignete Referenzgröße gekoppelt werden, etwa an einen CO₂-Preis oder eine andere regelmäßig aktualisierte wirtschaftliche Kennzahl. Eine statische Sanktion verliert durch Inflation und steigende Unternehmensumsätze mit der Zeit ihre Wirkung. 

Teilerfüllung im Kontext der Pönale: sinnvoll, aber riskant 

Ein abgestuftes System kann sachgerecht und geboten sein, da die Entwicklung eines Speichers nicht in einem einzigen Schritt erfolgt, sondern über mehrere Projektphasen: 

• Einreichung vollständiger Genehmigungsunterlagen 

• Erteilung einer bestandskräftigen Speichergenehmigung 

• Endgültige Investitionsentscheidung 

• Bau der Speicher- und Transportinfrastruktur 

• Aufnahme des Betriebs 

• Nachweis einer fünfjährigen Betriebsfähigkeit (Bedingung für Anerkennung der Injektionskapazität) 

Diese Schritte sind für die Bewertung des Projektfortschritts relevant. Die Annahme einer Teilerfüllung der Verpflichtungen kann angemessen sein, wenn ein Unternehmen nachweisbar investiert, Genehmigungen rechtzeitig beantragt und einen nachvollziehbaren belastbaren Pfad bei der Speicherentwicklung verfolgt. Sie darf aber nicht dazu führen, dass Fortschritt auf dem Papier mit realer Injektionskapazität gleichgesetzt wird, denn eine Investitionsentscheidung ist z. B. noch kein verfügbarer Speicher.  

Daraus folgt, dass Strafnachlässe eng definiert, zeitlich begrenzt und an überprüfbare Meilensteine gebunden werden müssen. Besonders problematisch wäre ein System, in dem Unternehmen bereits für unverbindliche Absichtserklärungen oder verspätete Anträge substanzielle Strafreduktionen erhalten. Die zentrale Kategorie sollte daher die tatsächlich genehmigte und betriebsbereite Injektionskapazität bleiben. Alles andere kann als Fortschrittsindikator berücksichtigt werden, darf aber nicht die eigentliche Zielgröße ersetzen. 

Die Kommission hat förmlich klargestellt, dass Projekte nicht bereits in Betrieb sein müssen, um zum Ziel beizutragen, sofern sie über eine Speichererlaubnis und eine Vereinbarung mit einem Emittenten verfügen. Damit ist die Grenze für eine Erfüllung seitens der EU-Kommission klar definiert. 

Mitgliedstaaten dürfen keinen Negativwettbewerb um lasche Strafen zulassen 

Die Kontrolle der Injektionskapazitätsverpflichtungen wird aus europarechtlichen Gründen national umgesetzt, obwohl die Verpflichtung unionsweit gilt. Daraus resultiert ein erhebliches Risiko: Wenn Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Pönalen festlegen, können Unternehmen mit vergleichbarer Verpflichtung unterschiedlich stark belastet werden – je nachdem, in welchem EU-Mitgliedsstaat sie mit ihrer Steuernummer gemeldet sind bzw. historisch Öl und Gas gefördert haben. Das könnte zu einem Wettbewerb um die niedrigste Sanktion führen, wenn die Mitgliedsstaaten es für vorteilhaft halten, die ihnen zugeordneten verpflichteten Entitäten nicht zu stark zu belasten und von einer Logik des zeitlich zusammengeführten europaweiten Kapazitätsaufbaus abzuweichen. Gründe dafür könnten etwa in den laufenden Klageverfahren verschiedener verpflichteter Entitäten vor dem EuGH oder einer politischen Präferenz zugunsten anderer handlungsanreizender Mechanismen bzw. ausschließlich marktzentrierter Mechanismen sein. Zu diesen Argumenten haben wir uns an anderer Stelle geäußert. 

Die Bedeutung konsistenter nationaler Regime und zusätzlicher Orientierung an den Compliance-Schwellen der Europäische Kommission soll hier jedoch im Mittelpunkt stehen. Eine stärkere europäische Koordination könnte z. B. verhindern, dass unterschiedliche Berechnungsmethoden und Vollzugsstandards die Wirksamkeit des Instruments untergraben. 

Das bedeutet nicht, dass jede Einzelheit unionsweit identisch geregelt werden muss. Die Mitgliedstaaten können unterschiedliche Verwaltungs- und Rechtswege wählen. Gemeinsame Mindestanforderungen sollten jedoch insbesondere für folgende Punkte angestrebt werden: 

• Berechnung der Höhe der Nicht-Erfüllung der Kapazitätsverpflichtungen 

• Höhe und Dynamik der Pönale 

• Regeln zur Anerkennung von Teilerfüllung 

• Nachweismechanismen für die tatsächlichen Projektfortschritte 

• Wiederholung der Sanktion bei fortbestehendem Verstoß 

• Veröffentlichung von Entscheidungen und Einnahmen aus Pönalen 

• Regeln für höhere Gewalt und staatlich verursachte Verzögerungen (z. B. Verwaltungskapazität) 

Ausgestaltung in Deutschland: Vom progressiven Frontrunner zum Nachzügler? 

Deutschland hat bei der Umsetzung eine besondere Verantwortung. Das Land gehört zu den Mitgliedstaaten mit einem bedeutenden Anteil an der Artikel-23-Verpflichtung und verfügt zugleich über einen großen industriellen Bedarf an CO₂-Speicherung bzw. CCS in Europa. 

Nach Berechnungen der EU-Kommission entfällt auf deutsche öl- und gasfördernde Unternehmen ein Anteil von rund 10,7 Prozent der unionsweiten Verpflichtung. Das entspricht etwa 5,37 Mt CO₂-Injektionskapazität pro Jahr.  

Grundlegende Informationen zur Ausgestaltung der Pönale finden sich bereits in § 25 Abs. 4 Nr. 2 KSpTG:  

„(4) Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates in Bezug auf einen nach Artikel 23 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2024/1735 durch die Europäische Kommission festgelegten Beitrag zu dem Ziel der jährlichen Kohlendioxid-Injektionskapazität auf Ebene der Europäischen Union durch natürliche oder juristische Personen, die im Geltungsbereich dieses Gesetzes Inhaber einer Genehmigung im Sinne des Artikels 1 Nummer 3 der Richtlinie 94/22/EG sind oder waren, 

2. eine Zahlungspflicht pro Tonne nicht geschaffener jährlicher Kohlendioxid-Injektionskapazität für jedes Jahr, in dem der Beitrag nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erfüllt worden ist, bis zur Höhe des Betrags, der sich aus einer entsprechenden Anwendung des § 46 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 27. Februar 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 70) ergibt, zu regeln, insbesondere um den mit der Nichterfüllung oder der nicht vollständigen oder nicht rechtzeitigen Erfüllung einhergehenden wirtschaftlichen Vorteil abzuschöpfen […].“ 

Die im November 2025 verabschiedete Änderung des KSpTG sieht demnach für jede Tonne nicht bereitgestellter jährlicher CO₂-Injektionskapazität eine Strafzahlung vor. Die Zahlung ist auf die Höhe der EU-ETS-Sanktion bei Verstößen gegen die Abgabepflicht begrenzt, die laut Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes bei 100 €/t CO₂ liegt und seit 2012 indexiert wird. Im Jahr 2026 entspricht die Strafe damit ca. 135 €/t CO₂. In Abhängigkeit von der Inflationsrate wäre 2030 eine Strafzahlung von ca. 140 bis 150 € je Tonne nicht geschaffener Injektionskapazität möglich.  

Erforderlich ist nun die Erstellung einer Verordnung zur Klärung der Details.  

Wie ist der der deutsche Mechanismus einzuschätzen?  

Zur Erinnerung: Die Anforderungen an das Sanktionssystem sind, dass die Ausgestaltung wirksam und abschreckend, verhältnismäßig und administrativ praktikabel ist. Die Kosten der Nichterfüllung müssen daher u. a. über den Kosten der Pflichterfüllung liegen, mit der Höhe der fehlenden jährlichen CO₂-Injektionskapazität ansteigen, transparent und einheitlich berechenbar sein und die nachträgliche Behebung des Defizits ermöglichen. Die Zahlung darf außerdem kein Ersatz für die fortbestehende Verpflichtung zur Bereitstellung der erforderlichen Kapazität sein. 

Das deutsche System kann diese Anforderungen grundsätzlich erfüllen. Die vorgesehene Zahlung je Tonne fehlender jährlicher Injektionskapazität ist proportional zur Verpflichtung angelegt und ermöglicht eine einfache Berechnung des Sanktionsbetrags. Die Begrenzung auf das EU-ETS-Sanktionsniveau schafft einen transparenten und etablierten Referenzwert, der nach den genannten Annahmen von rund 135 €/t im Jahr 2025 auf etwa 140 bis 150 €/t im Jahr 2030 steigen würde.  

Damit dürfte die Sanktion in vielen Fällen ausreichend abschreckend sein, sofern die Kosten der regelkonformen Bereitstellung von Injektionskapazität darunter liegen. Vergleichsrechnungen mit gängigen Entwicklungskostenschätzungen für geologische CO₂-Speicher legen nahe, dass die Kosten der Strafe in den meisten Fällen höher liegen dürften als die Kosten für die Entwicklung der Injektionskapazität – insbesondere bei Einbezug künftiger Erlöse durch die Entgelte des Speicherangebots.  

Eine potenzielle Komplikation ergibt sich allerdings aus der Verordnungsgrundlage im KSpTG: Der Passus „[…] eine Zahlungspflicht pro Tonne nicht geschaffener jährlicher Kohlendioxid-Injektionskapazität […] bis zur Höhe [Hervorh. d. Verf.] des Betrags, der sich aus einer entsprechenden Anwendung […] des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes […] ergibt […]“ ermöglicht der Bundesregierung erhebliche Spielräume bei der Festsetzung der Höhe der Pönale. Während der Referenzbetrag der ETS-Pönale demnach die maximale Höhe der Pönale festsetzt, sagt dieser Betrag nichts über die in der Verordnung spezifizierte und tatsächlich 2030 angewendete Höhe der Pönale aus. Eine deutlich niedrigere Pönale ist daher möglich, wenn dies von der Bundesregierung als verhältnismäßig erachtet wird. Das deutsche Pönalensystem erfüllt die eingangs diskutierten Anforderungen – insbesondere mit Blick auf die zuletzt allfälligen Kostensteigerungen bei Speicherentwicklungskosten – nur, wenn sich die Pönale am oberen Ende der möglichen Strafe von ca. 140 bis 150€ je Tonne nicht geschaffener Injektionskapazität bewegt.  

Es ist daher unbedingt erforderlich, eine zwar verhältnismäßige, aber hinsichtlich der Höhe der Strafzahlung bzw. des Referenzwertes ambitionierte Ausgestaltung umzusetzen. Nur auf diese Weise kann der Mechanismus wirken. Eine niedrige Strafzahlung würde von den finanzkräftigen Unternehmen im Öl- und Gasbereich schlicht eingepreist und den Zweck der Injektionskapazitätsverpflichtungen verfehlen. 

Zu berücksichtigen ist dabei auch die Lage der Öl- und Gasbranche in Deutschland. Einige dieser Unternehmen haben sich bereits auf den Weg zur Entwicklung von Speichern gemacht, wie der Storage Tracker der Clean Air Task Force zeigt. Nimmt man dennoch kontrafaktisch an, dass die deutschen verpflichteten Entitäten gar keine Injektionskapazität entwickeln, so ergibt sich bei einer Pönalenhöhe von 145€ je Tonnen nicht-geschaffener Injektionskapazität eine Gesamtstrafe von ca. 780 Millionen Euro. Zum Vergleich: Der Umsatz der im Branchenverband BVEG organisierten Unternehmen betrug 2024 ca. 2,4 Milliarden Euro. 

Für eine einheitliche und praktikable Anwendung müssen ferner auch die anrechenbare Kapazität, der Zeitpunkt ihrer Verfügbarkeit, die erforderlichen Nachweise und die zuständigen Vollzugsbehörden eindeutig festgelegt werden. Die Bundesregierung sollte insofern das von der EU-Kommission angeregte Compliance-Level für Deutschland umsetzen. Entscheidend ist zudem, dass die Zahlung ausdrücklich nicht von der Pflicht entbindet, die fehlende Kapazität bereitzustellen.  

Bei alledem sollte der Zweck der Pönale nicht vergessen werden: Sinn ist die Anreizung des Speicherhochlaufs. Bereits jetzt sollte daher festgelegt werden, wie die eingenommenen Mittel durch die nach Lage der Dinge höchstwahrscheinlich anfallenden Strafzahlungen möglichst effizient zur Speicherentwicklung beitragen können. Im deutschen Kontext sollte beispielsweise die bessere Ausstattung u. a. von Onshore-Forschungsvorhaben bzw. weiterer geologische Charakterisierung, der noch zu entwickelnden Fündigkeitsversicherung, oder z. B. die zielgerichtete Förderung von No-Regret-CO₂-Infrastrukturkorridoren geprüft werden. 

In diesem Sinne fordern wir eine baldige Veröffentlichung weitere Informationen zur Ausgestaltung des Strafsystems in Deutschland. 

Staatliches Engagement bleibt gefragt 

So wichtig die Sanktionen sind: Sie allein schaffen noch keinen CCS-Hochlauf. Investitionen werden auch von CO₂-Preisen, Förderinstrumenten, langfristigen Abnahmeverträgen, Haftungsregeln, De-Risking-Instrumenten, Transportnetzen, Speichergenehmigungen und gesellschaftlicher Akzeptanz bestimmt. 

Die Pönale kann die Angebotsseite disziplinieren, aber sie ersetzt nicht die übrigen politischen Rahmenbedingungen. Sie kann bei ambitionierter Ausgestaltung verhindern, dass verpflichtete Unternehmen untätig bleiben. Sie kann aber nicht automatisch sicherstellen, dass jeder Speicher wirtschaftlich betrieben wird und führt allein auch nicht dazu, dass Unternehmen FIDs tätigen. 

Die Grenzen des Instruments müssen deshalb klar benannt werden. Artikel 23 kann die fossile Industrie zur Bereitstellung von Speicherkapazität verpflichten. Er kann jedoch nicht allein die fossile Abhängigkeit Europas beenden. Dafür sind parallel ein schneller Ausbau erneuerbarer Energien, Energieeffizienz, Elektrifizierung, Materialsubstitution, Kreislaufwirtschaft und ein verbindlicher Rückgang der fossilen Förderung erforderlich. 

Ein striktes Pönalenregime ist dabei kein Ausdruck von Misstrauen gegenüber einzelnen Speicherprojekten. Es ist die notwendige institutionelle Antwort auf ein strukturelles Problem: Unternehmen investieren nicht automatisch dort, wo der gesellschaftliche Nutzen größer ist als der kurzfristige private Gewinn. 

Die Botschaft an die Öl- und Gasindustrie sollte deshalb eindeutig sein: Der Aufbau von CO₂-Speichern ist zwingend erforderlich und im dauerhaften Interesse der Unternehmen. Wer über die Fähigkeiten, Lizenzen und finanziellen Mittel verfügt, muss liefern. Wer nicht liefert, muss mit wirtschaftlich spürbaren Konsequenzen rechnen.